“Incercările de a grăbi creşterea nivelului de trai prin politici prociclice nu dau rezultate. Pe termen mediu, creşterea nivelului de trai depinde de menţinerea coerenţei politicilor. Cred că asupra acestei idei ar trebui să mediteze profund toţi politicienii şi decidenţii de politică economică din România”, a declarat Guvernatorul BNR Mugur Isarescu la o conferinta tinuta zilele trecute la Oradea. Teoria economică, a mai apreciat Isarescu, indică drept dezirabil caracterul stabilizator/anticiclic al politicilor macroeconomice. "Ceea ce înseamnă că acestea ar trebui să acţioneze în sensul diminuării amplitudinii fluctuaţiilor ciclului economic. O lecţie importantă a severităţii crizei economice actuale este aceea că politicile economice vor trebui să fie mai prudente în perioada de avânt economic", a mai apreciat Guvernatorul BNR.

Mugur Isarescu, Guvernatorul BNRFoto: Agerpres
  • Spaţiul de manevră de care politica fiscală dispune este strict limitat

Spaţiul de manevră de care politica fiscală dispune pentru a acţiona în sens stabilizator - în contextul actual

Cu cât poziţia fiscală este mai precară, cu atât autorităţilor le va fi mai dificil să reacţioneze adecvat în faţa unor şocuri adverse.

Mugur Isarescu, Guvernator BNR

aceasta însemnând stimularea cererii agregate ca răspuns la criza economică - este strict limitat de nivelul deficitului bugetar şi al stocului de datorie publică la debutul crizei economice, crede Isarescu. "Cu alte cuvinte, maniera în care politica fiscală s-a achitat în trecut de sarcina stabilizatoare care îi revenea afectează modul în care poate face aceasta în prezent şi în viitor. Cu cât poziţia fiscală este mai precară, cu atât autorităţilor le va fi mai dificil să reacţioneze adecvat în faţa unor şocuri adverse", explica Guvernatorul.

Potrivit acestuia, deficitul bugetului consolidat luat ca atare nu este însă un indicator potrivit pentru evaluarea politicii fiscale. El (deficitul- n.n.) reflectă influenţa atât a unor factori permanenţi, cât şi a unor factori tranzitorii, fără a ne permite să distingem între ei. Factorii permanenţi care influenţează deficitul bugetar se referă la elementele stabile ale veniturilor şi cheltuielilor publice. Prin contrast, factorii tranzitorii sunt cei influenţaţi de ciclul economic.

  • Un deficit bugetar redus ori chiar un surplus bugetar poate ascunde existenţa unor dezechilibre de amploare

Veniturile fiscale tind să scadă în perioadele de recesiune şi să crească rapid în perioadele de expansiune. Pe partea de cheltuieli, este invers. De exemplu, cheltuielile cu ajutoarele de şomaj, tind să crească în vreme de recesiune şi să scadă în perioadele de creştere economică susţinută.

Eşecul în a distinge între influenţele temporare şi cele permanente asupra bugetului are costuri. Acestea sunt date de acţiunea insuficientă ori excesivă asupra pârghiilor politicii fiscale, cu implicaţii expansioniste sau

Veniturile fiscale tind să scadă în perioadele de recesiune şi să crească rapid în perioadele de expansiune. Pe partea de cheltuieli, este invers. De exemplu, cheltuielile cu ajutoarele de şomaj, tind să crească în vreme de recesiune şi să scadă în perioadele de creştere economică susţinută.

Mugur Isarescu, Guvernator BNR

respectiv contracţioniste în momente nepotrivite ale ciclului economic.

În plus, un deficit bugetar redus ori chiar un surplus bugetar poate

oculta existenţa unor dezechilibre de amploare în măsura în care poziţia respectivă este doar rezultatul unei conjuncturi favorabile, în speţă a unor venituri bugetare ridicate obţinute pe fondul supraîncălzirii economiei.

Determinarea aşa-numitului „sold structural” ori „sold ajustat ciclic” permite separarea influenţelor permanente şi a celor temporare la nivelul deficitului bugetar şi evaluarea orientării pe termen mediu a politicii fiscale. Deşi există numeroase metodologii de determinare a soldului structural, toate acestea implică în esenţă cuantificarea excesului/deficitului de cerere din economie şi determinarea senzitivităţii veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizavi de acesta; elementele respective permit determinarea părţii din soldul bugetar observat care este atribuibilă existenţei unor condiţii economice relativ favorabile ori nefavorabile, respectiv calculul aşa-numitei componente ciclice. Soldul structural este obţinut eliminând această componentă din nivelul observat al soldului bugetar.

Deşi, iniţial, soldul bugetar ajustat ciclic era utilizat doar pentru a indica poziţia bugetară care ar fi prevalat în condiţiile ocupării depline a forţei de muncă, în timp valenţele indicatorului au devenit mai numeroase. Astfel, soldul structural este folosit drept indicator al modificărilor discreţionare la nivelul politicii fiscale, respectiv al acelor evoluţii care se datorează politicii fiscale adoptate şi nu mediului economic. În speţă, soldul bugetar structural poate fi utilizat pentru a răspunde la următoarea întrebare: „Cât din modificările intervenite la nivelul poziţiei fiscale (impozite, transferuri, cheltuieli) se datorează condiţiilor economice şi cât deciziilor de politică fiscală adoptate?”

În plus, soldul structural serveşte la evaluarea sustenabilităţii politicii fiscale, indicând măsura în care politica fiscală curentă este viabilă ori implică necesitatea unor ajustări majore în viitor, răspunzând la întrebările: „Este sustenabilă orientarea politicii fiscale, fără a genera o explozie/implozie a datoriei publice? Sau va fi guvernul nevoit să majoreze taxele, să reducă cheltuielile, să recurgă la monetizarea deficitului ori chiar la restructurarea datoriei publice?” Este important de ştiut dacă un deficit mare va dispărea de la sine în timp sau nu va putea fi redus decât cu preţul unor ajustări dureroase.

Cu toate acestea, deficitul structural nu este o măsură perfectă pentru evaluarea sustenabilităţii pe termen lung a poziţiei fiscale, având în vedere creşterile substanţiale ale cheltuielilor sociale pe care evoluţiile demografice le implică în următoarele decenii. Luând în considerare costul îmbătrânirii populaţiei, un deficit structural chiar scăzut în prezent poate ascunde vulnerabilităţi majore pe termen lung. Implicaţiile pentru ţările cu deficite structurale ridicate sunt evidente, în condiţiile în care la nivelul UE costul mediu actualizat al îmbătrânirii populaţiei pentru intervalul 2010-2060 este estimat la circa 4% din PIB.

De asemenea, soldul structural permite evaluarea impactului politicii fiscale asupra cererii agregate – respectiv cuantificarea aşa-numitului impuls fiscal. În majoritatea ţărilor UE, politicile fiscale din ultimii ani nu au acţionat în sensul stabilizării ciclului economic, existând o înclinaţie cvasigenerală către accentuarea fazelor ascendente ale ciclului economic, comportament de natură să genereze dificultăţi în susţinerea activităţii economice în perioade de recesiune. Evident, gradul de prociclicitate a politicilor fiscale diferă substanţial între ţări, România ocupând din nefericire un nedorit loc „fruntaş” în acest sens conform evaluărilor Comisiei Europene.

O altă valenţă a soldului bugetar structural este aceea de indicator normativ. În acest sens, este recomandată adesea ca obiectiv potrivit pentru politica fiscală menţinerea constantă a soldului bugetar structural la un nivel apropiat de zero. Această valenţă apare drept relevantă în special la nivelul Uniunii Europene în contextul existenţei plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar stipulat de Pactul de stabilitate şi creştere. Statele membre îşi formulează aşa-numitele „obiective pe termen mediu” privind soldul bugetar structural la niveluri care să permită acţiunea nestingherită a stabilizatorilor automaţi, fără a antrena depăşiri ale plafonului de deficit mai sus menţionat. Literatura de specialitate contestă însă viabilitatea unei astfel de reguli simple de politică fiscală, în condiţiile în care adecvarea acesteia presupune ca economisirea la nivelul sectorului privat să fie întotdeauna optimă şi, de asemenea, ca acţiunea stabilizatorilor automaţi să fie suficientă din perspectiva limitării amplitudinii fluctuaţiilor ciclului economic.

După ce am trecut în revistă multiplele valenţe ale deficitului structural, nu este lipsit de interes să analizăm pe baza acestuia modul în care în România ultimilor ani politica fiscală şi-a îndeplinit misiunea. Un prim pas în realizarea acestui demers îl constituie descrierea contextului şi a provocărilor cu care s-au confruntat autorităţile în această perioadă.

  • Nu toate politicile de stimulare a cererii conduc la creşterea nivelului de trai

Când vorbim despre coerenţa politicilor, trebuie să avem în vedere un obiectiv în raport cu care o evaluăm. În cazul nostru specific, obiectivul major este convergenţa sustenabilă a nivelului de trai către media UE.

Dacă măsurăm nivelul de trai prin intermediul PIB/locuitor avem surpriza să observăm că nivelul de trai a crescut în perioade în care politicile nu au fost în mod necesar coerente şi a scăzut în perioade în care politicile au fost mai degrabă coerente. Acesta pare un paradox, dar este de fapt doar o defazare. Incoerenţa este urmată de scăderea nivelului de trai, iar politicile coerente au nevoie de timp pentru a se reflecta în creşterea nivelului de trai.

De exemplu, să analizăm prin comparare creşterea nivelului de trai şi a deficitelor bugetare structurale în perioada de creştere economică 2000-2008. Între 2000 şi 2003 PIB/locuitor raportat la media UE-27 a crescut de la 26 la 31 procente, ceea ce înseamnă un avans mediu de 1,67 puncte procentuale pe an. Această creştere s-a realizat concomitent cu o reducere a deficitului bugetar structural de la 1,6 procente din PIB în 2000 la 1,2 procente din PIB în 2003.

  • In perioada 2006-2008, deşi nivelul de trai a crescut foarte rapid, politicile au fost incoerente

Pe baza acestor coordonate aş spune că a fost o creştere economică sănătoasă. În 2006, PIB/locuitor a ajuns să reprezinte 38 la sută din media UE-27, în condiţiile unei viteze medii a convergenţei reale de 2,33 puncte procentuale pe an în perioada 2004-2006. În acelaşi interval deficitul structural a crescut în medie cu aproape un punct procentual pe an, atingând 4,1 procente din PIB în 2006. În aceste condiţii, se poate afirma deja că între 2004 şi 2006 creşterea nivelului de trai a fost acompaniată de acumularea de probleme structurale în sectorul public.

Problemele structurale s-au acutizat în perioada 2007-2008, când PIB/locuitor în România a crescut la 48 procente din media UE-27, în medie cu 5 puncte procentuale pe an, însă în contextul deteriorării severe a deficitul bugetar structural până la un nivel de 8,2 procente din PIB în 2008.

Privind retrospectiv putem afirma că în perioada 2006-2008, deşi nivelul de trai a crescut foarte rapid, politicile au fost incoerente. În trei ani s-au dublat salariile din sectorul public. Datorită efectului de demonstraţie, dar nu numai din această cauză, în industria prelucrătoare majorările salariale au depăşit creşterea productivităţii muncii. Această mărire a costurilor marginale ale firmelor a avut loc concomitent cu aprecierea leului, determinată de intrările masive de capitaluri, ambele fenomene acţionând în sensul erodării competitivităţii produselor româneşti.

  • O provocare ratata- asigurarea convergenţei reale a economiei noastre cu economia UE

Care era provocarea pentru politicile macroeconomice între anii 2002 şi 2008? Provocarea consta în asigurarea convergenţei reale a economiei noastre cu economia UE, concomitent cu menţinerea stabilităţii macroeconomice. Aceasta ar fi însemnat ca nivelul de trai să se apropie de cel din UE-27 la viteze mai mici, dar în mod continuu. Reacţia la această provocare nu a fost însă cea adecvată: intrărilor mari de capitaluri li s-a răspuns cu politici fiscale prociclice, ceea ce a condus la deteriorarea contului curent şi la apariţia de dezechilibre între activele în lei şi pasivele în valută ale firmelor şi populaţiei. Putem afirma că se acumulau cauze pentru apariţia unei crize proprii a economiei româneşti, care să confişte creşterile anterioare ale nivelului de trai. Declanşarea crizei financiare globale nu a făcut decât să grăbească manifestarea acesteia.

  • O nouă provocare. Vom reuşi de data aceasta?

Izbucnirea crizei a schimbat balanţa riscurilor de la vulnerabilitatea externă la o mai mare îngrijorare privind sustenabilitatea fiscală. Provocarea principală pe termen mediu este de a reuşi să asigurăm sustenabilitatea fiscală fără să punem în pericol perspectivele creşterii economice. Mix-ul de politici aplicat în 2009 şi 2010 este unul coerent şi compatibil cu noua provocare. Pe termen mediu, acesta este menit să conducă la reluarea creşterii sustenabile a nivelului de trai. Pe termen scurt însă, scăderea nivelului de trai este inevitabilă. Ar fi de dorit ca scăderea nivelului de trai să nu genereze un nou puseu de populism, întrucât, după cum am observat, populismul din anii 2006-2008 nu a condus la creşterea sustenabilă a nivelului de trai.

Să examinăm acum în paralel, cum am făcut-o mai sus, recesiunea şi măsurile de ajustare fiscală şi să analizăm implicaţiile pentru nivelul de trai şi pentru deficitul structural. Numai în anul 2009 PIB/locuitor exprimat ca procent din media UE-27 a scăzut cu 3 puncte procentuale. În schimb, deficitul structural a fost redus cu numai 0,4 puncte procentuale, de la 8,2 procente din PIB în 2008 la 7,8 procente din PIB în 2009. Cu alte cuvinte, recesiunea care a dus la scăderea semnificativă a PIB/locuitor comparativ cu media UE-27, dar deficitul structural a rămas mare.

  • O periclitare a creşterii economice nu va rămâne fără consecinţe în ceea ce priveşte inflaţia şi stabilitatea financiara

Respectarea termenului de corectare a deficitului excesiv, respectiv reducerea nivelului deficitului bugetului consolidat până la un nivel de cel mult 3 la sută din PIB în 2012, implică, potrivit calculelor Comisiei Europene, un efort mediu de ajustare a deficitului structural de 1,75 puncte procentuale de PIB în anul curent şi în următorii doi ani. Reducerea deficitului structural este necesară pentru a evita creşterea datoriei publice, a cheltuielilor publice cu dobânzile şi pentru a nu supraîncărca politica monetară. Acesta va fi un test pentru coerenţa mix-ului de politici viitoare. Ea va fi validată dacă reducerile programate ale deficitului structural se vor realiza fără a periclita creşterea economică. O periclitare a creşterii economice pe această cale nu va rămâne fără consecinţe în ceea ce priveşte inflaţia şi stabilitatea financiară.

Mesajul meu este că o economie de piaţă nu poate să funcţioneze eficient fără instituţii puternice, întărite continuu în timp şi adecvat reglementate, dublate de educaţie, de cultură economică şi financiară. Aceste instituţii se ridică, se construiesc cu eforturi şi îşi onorează menirea în timp, abia după ce îşi asigură specialiştii necesari şi o cultură solidă, economică, financiară, dar nu numai.