"Masurile de politica fiscala sunt formulate ad-hoc si netransparent. Exista de asemenea o insuficientă transparenţă în fundamentarea veniturilor si cheltuielilor bugetare si o credibilitate redusă a politicilor sectoriale. Proiecţiile de venituri au fost revizuite în crestere datorită performanţei peste asteptări la nivelul veniturilor din impozite indirecte. Este necesară o clarificare a ipotezelor ce fundamentează dinamica veniturilor din contribuţii la asigurările de sănătate. Persistă deficienţe în procesul de programare bugetară. Cheltuielile cu asistenţa socială sunt revizuite în scădere pe baza unor propuneri legislative neclarificate. Este necesar un plus de transparenţă în formularea priorităţilor investiţionale", se arata in concluziile Consiliului Fiscal despre Bugetul pe 2011.

Ionut Dumitru, presedintele Consiliului FiscalFoto: HotNews.ro

Angajamentul Guvernului faţă de o traiectorie de consolidare fiscală compatibilă cu eliminarea deficitului excesiv până la finele anului 2012 este condiţionat de eliminarea arieratelor. Limita de 3% din PIB prevăzută în Pactul de stabilitate si crestere este stabilită pe baza metodologiei ESA95, dar proiecţia pe termen mediu din

Fundamentarea proiecţiilor pentru unele venituri si cheltuieli bugetare are la bază intenţii care nu au fost menţionate explicit în strategia fiscal-bugetară si care nu au fost prezente în dezbaterea publică si nu au fost aprobate încă nici măcar la nivelul Guvernului (de exemplu, cele cu privire la cuantumul si perioada de acordare a indemnizaţiei de crestere a copilului sau modificările legate de veniturile Fondului special pentru asigurările sociale de sănătate)

Consiliul Fiscal

legea bugetului are însă în vedere un nivel al deficitului bugetar de 3% din PIB stabilit în bază cash.

• Strategia fiscal - bugetară nu a fost încă adoptată de Parlament

Strategia fiscal-bugetară pe termen mediu a fost adoptată (cu întârziere faţă de termenul legal) de Guvern si transmisă Parlamentului spre aprobare împreună cu Legea privind aprobarea unor indicatori specificaţi în cadrul fiscal-bugetar. Cu toate acestea, plafoanele obligatorii prevăzute în conformitate cu prevederile legii 69/2010 nu au fost adoptate până în prezent de Parlament. Acest lucru va însemna probabil că strategia fiscal-bugetară si proiectele legilor bugetare anuale vor fi adoptate simultan, cu amendarea corespunzătoare a formei adoptate de Guvern a strategiei fiscal-bugetare, ceea ce face imposibilă o evaluare normativă a modului în care regulile fiscal-bugetare prevăzute la art. 6 al Legii responsabilităţii fiscale sunt respectate de proiectele legilor bugetare pe 2011. Astfel, obiectivele pe termen mediu sunt stabilite în funcţie de proiectul legii bugetare anuale, ceea ce practic înseamnă că respectarea prevederilor legii responsabilităţii fiscale va fi amânată pentru anul următor.

• Formularea ad-hoc si netransparentă a măsurilor de politică fiscal bugetară trebuie evitată

În perioada cuprinsă între aprobarea de către Guvern a strategiei fiscal bugetare si realizarea proiectului de buget pentru 2011 au survenit ori sunt avute în vedere măsuri de politică fiscal-bugetară semnificative, fără ca acestea să fi fost măcar enumerate la nivel de intenţie în textul strategiei, lucru cu atât mai grav cu cât perioada scursă de la aprobarea acesteia este de doar două luni, iar în acest interval nu au avut loc revizuiri ale cadrului macroeconomic.

De exemplu, eliminarea impozitului minim a survenit la două săptămâni de la adoptarea strategiei fiscal-bugetare de către Guvern, fără consultarea Consiliului fiscal si fără a fi prevăzute măsuri compensatorii, ceea ce este în directă contradicţie cu art. 13 al Legii nr.

69/2010. În plus, fundamentarea proiecţiilor pentru unele venituri si cheltuieli bugetare are la bază intenţii de modificări legislative care nu au fost menţionate explicit în strategia fiscal-bugetară si care, în plus, nu au fost prezente în dezbaterea publică si nu au fost aprobate încă nici măcar la nivelul Guvernului (de exemplu, modificările anunţate recent cu privire la cuantumul si perioada de acordare a indemnizaţiei de crestere a copilului sau modificările legislative indicate de dinamica poziţiei de venituri ale Fondului special pentru asigurările sociale de sănătate – după cum este detaliat mai jos).

• Guvernul nu a acordat suficientă importanţă propriei sale strategii fiscal bugetare pe termen mediu.

Consiliul fiscal înţelege urgenţa finalizării legilor bugetare înainte de finele anului, însă ar fi dorit ca la momentul

Strategia nu apare decât ca o sarcină legală de care Guvernul s-a achitat în mod formal, desi aceastaar trebui să fie instrumentul esenţial care să creeze cadrul pentru o politică fiscal-bugetară coerentă, predictibilă si, în cele din urmă, credibilă.

Consiliul Fiscal

elaborării bugetului anual modificările legislative ce stau la baza proiecţiilor de venituri si cheltuieli să fie bine definite si prezentate în mod transparent.

Consiliul fiscal nu contestă necesitatea/oportunitatea adoptării unor măsuri discreţionare de politică fiscal-bugetară, însă nu poate să nu constate că un astfel de mod de formulare ad-hoc si netransparent a politicii fiscal-bugetare este în directă contradicţie cu principiul stabilităţii prevăzut în Legea responsabilităţii fiscale si relevă faptul că Guvernul nu a acordat suficientă importanţă propriei sale strategii fiscal bugetare pe termen mediu.

În aceste condiţii, strategia nu apare decât ca o sarcină legală de care Guvernul s-a achitat în mod formal, desi aceastaar trebui să fie instrumentul esenţial care să creeze cadrul pentru o politică fiscal-bugetară coerentă, predictibilă si, în cele din urmă, credibilă.

• Insuficientă transparenţă în fundamentarea veniturilor si cheltuielilor bugetare

Consiliul fiscal constată, în continuare, deficienţe din perspectiva transparenţei fundamentării proiecţiilor de venituri si a programului de cheltuieli, în pofida recomandărilor anterioare formulate în Opinia privind Strategia fiscal-bugetară 2011-2013 aprobată de Guvern. În acest context, Consiliul fiscal este nevoit să reitereze recomandările generale formulate asupra Strategiei fiscal-bugetare, si anume necesitatea îmbunătăţirii transparenţei modului de fundamentare a traiectoriilor veniturilor bugetare, prin detalierea - pentru fiecare componentă de venituri - a bazelor macroeconomice relevante, a elasticităţilor luate în calcul si a impactului măsurilor legislative care le afectează. Ca exemplu al lipsei de transparenţă poate fi menţionată intenţia declarată a transpunerii în Codul fiscal a Directivei 2010/12/CE privind structura si nivelul accizelor aplicate produselor din tutun, fără a fi prezentată maniera concretă de implementare a acesteia.

Este important de precizat dacă transpunerea directivei în legislaţia naţională se va face într-un singură etapă (în 2011) sau esalonat (în acest caz trebuind, totodată, detaliat calendarul de implementare), având în vedere faptul că termenul limită de transpunere a directivei comunitare în legislaţia naţională este, în cazul României, 31 decembrie 2017. De asemenea, rămân în continuare relevante observaţiile referitoare la dezirabilitatea unui plus de detalii privind fundamentarea anumitor categorii de cheltuieli, ca de exemplu precizarea surselor pentru reducerea cheltuielilor cu subvenţiile (prevăzute a înregistra scăderi semnificative în termeni nominali pe întreg orizontul de prognoză) ori enunţarea explicită a ipotezelor cantitative privind numărul de salariaţi si câstigul salarial mediu din sectorul public ce fundamentează traiectoria pe termen mediu a capitolului „cheltuieli de personal”.

• Credibilitate redusă a politicilor sectoriale în lipsa integrării lor cu resursele bugetare

În opinia Consiliului fiscal, raportul care însoţeste proiectul de buget nu oferă informaţii privind integrarea politicilor sectoriale cu resursele bugetare. Enunţarea unor priorităţi clare si consolidarea legăturilor dintre rezultate si cheltuieli este esenţială pentru a permite evaluarea calitativă a politicilor sectoriale, astfel încât sumele din buget să reflecte cu adevărat priorităţile naţionale si să o facă într-o manieră explicită. În lipsa unei evaluări transparente din punct de vedere al costurilor, obiectivele sectoriale asumate nu pot fi considerate credibile. În acest sens, Consiliul fiscal recomandă ca pentru fiecare dintre obiectivele sectoriale asumate să fie precizate termene clare de îndeplinire, indicatori care să permită monitorizarea acestora, precum si detalierea resurselor financiare implicate.

• Proiecţiile de venituri au fost revizuite în crestere datorită performanţei peste asteptări la nivelul veniturilor din impozite indirecte

Bugetul consolidat pentru anul 2011 este construit pe o proiecţie mai favorabilă de venituri comparativ cu Strategia fiscal-bugetară aprobată de Guvern (+2.509 mil. lei), în condiţiile în care veniturile, excluzând asistenţa financiară din partea UE si a altor donatori cresc cu 1.801 mil. lei. Contribuţia principală revine revizuirii ascendente a veniturilor din TVA si accize (+4.053 mil. lei), justificată de performanţa mai bună decât cea avută în vedere iniţial la nivelul colectării veniturilor din impozite indirecte în anul 2010. Acest plus de venituri compensează reducerile pentru 2011, comparativ cu cifrele din Strategia fiscal bugetară aprobată de Guvern, avute în vedere pentru capitolul „impozit pe venit, profit si câstiguri din capital de la persoane juridice” (-1.536 mil. lei) – consecinţă a încasărilor mai slabe decât cele programate iniţial în anul 2010 si a eliminării impozitului minim, dar si a revizuirii în scădere prevăzute pentru veniturile nefiscale (-741 mil. lei).

• Este necesară o clarificare a ipotezelor ce fundamentează dinamica veniturilor din contribuţii la asigurările de sănătate

Desi cadrul macroeconomic nu s-a modificat iar performanţa încasărilor din contribuţii sociale în anul 2010 a fost mai slabă decât cea programată, (-1,013 mil. lei), veniturile aferente acestui capitol din bugetul consolidat pentru anul 2011 sunt mai mari cu 428 mil. lei faţă de proiecţia inclusă în Strategia fiscal-bugetară aprobată de Guvern. Această revizuire este cauzată de o crestere cu 17% faţă de nivelul estimat pentru 2010 a încasărilor din contribuţii de asigurări sociale de sănătate datorate de asiguraţi, care nu poate fi explicată decât în ipoteza unor măsuri legislative generatoare de venituri suplimentare. Pe baza setului de informaţii disponibil la data redactării acestei opinii, dinamica acestui capitol de venituri pare ca nerealistă. Consiliul fiscal recomandă Guvernului să clarifice fundamentarea evoluţiei acestui capitol de venituri. În plus, Consiliul fiscal îsi reiterează rezervele cu privire la ipotezele privind dinamica salariului mediu brut si a numărului de salariaţi, considerând că acestea implică riscuri de nerealizare a veniturilor bugetare programate.

• Persistă deficienţe în procesul de programare bugetară

Revizuirea ascendentă a veniturilor bugetare (excluzând asistenţa financiară din partea UE si a altor donatori) se reflectă însă integral în majorarea cheltuielilor. Astfel, comparativ cu nivelurile din Strategia fiscal-bugetară aprobată de Guvern, cheltuielile cu bunuri si servicii si capitolul „alte transferuri” cresc în 2011 cu 1.421 mil lei, respectiv cu 1.452 mil. lei, în timp ce capitolul „asistenţă socială” înregistrează o reducere de 1.406 mil. lei. Dacă majorarea din 2011 a cheltuielilor cu bunurile si serviciile ar putea fi pusă si pe seama achitării plăţilor restante din sistemul public de sănătate, faptul că acest capitol de cheltuieli a fost revizuit ascendent cu sume similare (în jur de 1.400 mil. lei anual, exclusiv pentru sistemul public de sănătate) pe întreg orizontul de proiecţie faţă de strategia fiscal-bugetară aprobată de Guvern reflectă in continuare deficienţe în procesul de programare bugetară.

Consiliul fiscal recomandă fundamentarea riguroasă a alocărilor bugetare pentru sectorul desănătate, pe baza obiectivelor de politică sectorială, care să fie evaluate transparent din punct de vedere al costurilor si corelate cu reforme structurale clar definite, mai ales având în vedere faptul că în trecut, reducerea cheltuielilor la nivelul acestui sector nesusţinută de reforme structurale s-a materializat în acumulare de arierate.

Revizuirea ascendentă a capitolului „alte transferuri” se datorează în cea mai mare parte cresterii în 2011 a contribuţiei României la bugetul UE (de la 4.657 mil. lei în 2010 la 6.790 mil. lei în 2011), conform sintezei bugetului de stat. Cifra respectivă nu este consistentă cu tabelul ce detaliază contribuţia României la bugetul UE inclus în Raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul 2011 si proiecţia acesteia în perioada 2010-2014, unde nivelul indicat este de 5.557 mil. lei.

Încadrarea în parametri se bazează pe o recuperare parţială a reducerilor salariale din 2010 (+15%), însoţită de eliminarea celui de-al 13-lea salariu si a primelor de vacanţă, si pe reducerea numărului de posturi ocupate în sectorul bugetar operată în cursul anului 2010. În acest moment legile care stau la baza politicii salariale nu sunt aprobate, ceea ce poate genera riscuri privind respectarea plafoanelor asumate.

Consiliul Fiscal

Cheltuielile cu asistenţa socială sunt revizuite în scădere pe baza unor propuneri legislative neclarificate

Cheltuielile pentru asistenţă socială înregistrează o scădere semnificativă faţă de nivelul estimat pentru 2011 în strategia fiscal bugetară aprobată de Guvern pe baza unor propuneri de modificări legislative aflate încă în fază de discuţie (de exemplu cele referitoare la indemnizaţia de maternitate si schimbarea referinţei pentru ajutorul de somaj).

În lipsa unor clarificări privind forma finală a modificărilor legislative avute în vedere si a prezentării transparente a impactului acestora asupra cheltuielilor, Consiliul fiscal nu poate considera realist nivelul prevăzut în buget. În plus, modificările de substanţă ce intervin, la nivelul politicii sociale comparativ cu parametrii acesteia definiţi în strategia fiscal-bugetare, în pofida perioadei scurte ce a trecut de la aprobarea acesteia de către Guvern, sunt în contradicţie cu principiul stabilităţii ce ar trebui să stea la baza unei politici fiscal-bugetareresponsabile. Trebuie, de asemenea, menţionat că proiecţia bugetară a cheltuielilor cu asistenţa socială pentru anul 2011 si pe termen mediu este fundamentată pe baza prevederilor Legii privind reforma sistemului public de pensii care nu a fost adoptată până în prezent.

Ţinta privind cheltuielile de personal în 2011 rămâne nemodificată comparativ cu nivelul prevăzut în forma adoptată de Guvern a Strategiei fiscal-bugetare, respectându-se plafonul agreat cu finanţatorii externi, si anume 39.000 mil. lei, excluzând contribuţiile la bugetul asigurărilor sociale de stat plătite de angajaţii si angajatorii din sectorul apărare, ordine publică si siguranţă naţională (1.574 mil. lei). Încadrarea în acesti parametri se bazează pe o recuperare parţială a reducerilor salariale din 2010 (+15%), însoţită de eliminarea celui de-al 13-lea salariu si a primelor de vacanţă, si pe reducerea numărului de posturi ocupate în sectorul bugetar operată în cursul anului 2010 (la nivelul luniioctombrie, raportările MFP indică o reducere cu 88.365 de posturi ocupate comparativ cu nivelul din decembrie 2009). În acest moment însă, legile care stau la baza politicii salariale nu sunt încă aprobate, ceea ce este de natură să genereze riscuri privind respectarea plafoanelor asumate.

• Este necesar un plus de transparenţă în formularea priorităţilor investiţionale

Cheltuielile de natura investiţiilor publice pentru anul 2011 sunt prevăzute să crească cu 1.736 mil. lei comparativ cu nivelul avut în vedere în forma adoptată de Guvern a Strategiei fiscal-bugetare, până la un nivel de aproximativ 36 mld. lei. Este de apreciat faptul că această

alocare bugetară pune accent pe investiţii finanţate prin fonduri europene post-aderare si prin fonduri externe rambursabile, ceea ce este de natură să sugereze direcţionarea efortului bugetar spre proiecte de infrastructură cu efect de antrenare economică. Cu toate acestea, înpofida recomandărilor anterioare ale Consiliului fiscal privind necesitatea prezentării unei liste de priorităţi investiţionale la nivel naţional, lipsesc în continuare informaţii concrete privind: distribuţia investiţiilor pe politici sectoriale, detalierea proiectelor de investiţii considerate prioritare, precum si alocările multi-anuale de fonduri pentru acestea. În opinia Consiliului fiscal, formularea transparentă a bugetului de investiţii pornind de la o analiză a portofoliului existent de proiecte si raţionalizarea acestuia prin identificarea celor prioritare, concomitent cu alocarea pe bază multi-anuală a finanţărilor aferente, este esenţială pentru utilizarea eficientă a resurselor disponibile. În plus, o astfel de abordare ar fi consistentă cu principiul eficienţei definit de Legea responsabilităţii fiscale, conform căruia „politica fiscal-bugetară a Guvernului va avea la bază utilizarea eficientă a resurselor publice limitate, va fi definită pe baza eficienței economice, iar deciziile de alocare a investițiilor publice, inclusiv cele finanțate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeană și alți donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economică, precum și pe evaluarea capacității de absorbție”.

• Eforturile de reducere a stocului de arierate trebuie continuate

Consiliul fiscal apreciază eforturile Guvernului de a rezolva problema arieratelor, în acest sens remarcându-se revizuirea cadrului legal care guvernează finanţele publice locale în vederea sporirii disciplinei financiare. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea si completarea Legii finanţelor publice locale nr. 273/2006 prevede că nu pot fi făcute angajamente bugetare noi dacă nu sunt plătite restanţele de la titlul de cheltuieli respectiv, si conţine prevederi de natură să evite supraestimarea veniturilor proprii ale bugetelor locale. Cu toate acestea, un domeniu în care progresele au fost mai lente este cel ce ţine de îmbunătăţirea performanţelor întreprinderilor de stat. Multe dintre acestea încă înregistrează pierderi foarte mari si acumulează arierate.

Eforturi susţinute în direcţia rentabilizării si a sporirii disciplinei financiare sunt necesare, mai ales având în vedere că unele dintre aceste întreprinderi sunt incluse în sfera sectorului public conform ESA95, iar pierderile si plăţile restante acumulate de acestea au potenţialul de a periclita încadrarea la finele lui 2012 în plafonul de deficit de 3% din PIB conform Pactului de stabilitate si crestere .