Contextul internaţional actual în sectorul industriei globale de apărare și reforma INA

Laurențiu PachiuFoto: PwC România

În ultimele decenii, industria globală de apărare a fost influenţată, în principal, de următorii factori:

• Natura ierarhică a producţiei de armament, funcţie de gradul tehnologic şi de competitivitate. Funcţie de aceste două criterii, industriile naţionale de apărare ar putea fi clasificate ca fiind grupate în 4 categorii: nivelul 1, cel mai avansat, cuprinzând state precum: SUA, Anglia, Franţa, Germania, Italia, Rusia, China; nivelul 2, grupând state precum: Canada, Australia, Norvegia, Japonia, Suedia; nivelul 3, incluzând: Brazilia, Israel, Iran, Turcia, Taiwan, Singapore, Coreea de Sud, India; nivelul 4, reprezentat de industrii non-sofisticate, fără o bază competitivă de cercetare dezvoltare, categorie din care face parte şi România;

Prima parte a acestei analize o regăsiți aici

• Industriile de apărare se dezvoltă pe arhitectura alianţelor militare;
• Impactul alocărilor bugetare pentru apărare şi restructurările fundamentale ale industriei; ultimele decenii au înregistrat procese intensive de concentrare, specializare şi eficientizare a lanţurilor de producţie în industria de armament, în scopul adaptării la provocările programelor de înzestrare militară; în această privinţă este exemplificativă restructurarea fundamentală a industriei americane de armament urmare a „Cinei cea de taină” din 1993 ;
• influenţa comerţului internaţional de armament;
• procesul de globalizare a industriei şi de extindere a lanţurilor de producţie şi aprovizionare a condus la dezvoltarea industriilor de tip „dual use” (companii producătoare de produse şi tehnologii cu dublă destinaţie, atât civilă, cât şi militară), ceea ce a determinat sinergii extrem de funcţionale între sectorul public şi cel privat (companiile clasice de armament, controlate de stat şi dedicate exclusiv asigurării securităţii aprovizionării pentru armata naţională, aşa numiţii „campioni naţionali”, păstrând o prezenţă timidă doar în ţările în curs de dezvoltare);
• evoluţia IT în sectorul militar (concentrare pe integrarea avansurilor tehnologice civile în industria militară şi invers; marii contractori de armament au devenit integratori de sistem).

Este evident că în contextul actual, caracterizat (de ceva ani) de un climat geopolitic multipolar competitiv, avem un nou factor, anume criza economică şi financiară post-Covid19, care va impacta serios sectorul de apărare la nivel global.

Starea actuală a industriei româneşti de apărare (INA)

Următoarele trăsături pot fi considerate ca definitorii pentru INA:

• Este o industrie preponderent controlată de stat;
• Lipsa investiţiilor şi controlul statal/politic au transformat-o într-o industrie ineficientă economic;
• Absenţa oricărui program asumat politic de restructurare/dezvoltare (abordare sistemică) a INA;
• Lipsa cuplării INA la doctrina naţională de apărare;
• O industrie autarhică, concentrată predilect pe mentenanţă şi pe export de produse primare, fără valoare adăugată;
• O industrie absentă din circuitul economic global şi din lanţurile de aprovizionare de înaltă tehnologie; INA are o prezenţă timidă de exportator pe anumite pieţe exotice şi doar pentru produse primare, nesofisticate;
• O industrie caracterizată printr-o dezvoltare circumstanţială, oportunistă, cuplată la offset (vorbim de „dezvoltare” doar în cazurile aleatorii când este vorba de offset direct) şi politica de achiziţii a Ministerului Apărării Naţionale (a se reţine că în cele mai multe situaţii de achiziţii militare încheiate, industria locală nu joacă decât rolul de serviciu de mentenanţă);
• Înapoiere tehnologică, decuplare de la procesele actuale de cercetare-dezvoltare;
• Supradimensionare de personal, situaţii de „capusare” politică;
• Capacitate extrem de redusă de integrare în circuite economice dual-use;
• Redundanţă şi duplicare cu produse disponibile pe piaţa globală la costuri mai mici.

Elementul central care determină menţinerea INA, deşi declarată sector strategic, în acest stadiu de înapoiere, este abordarea guvernamentală autarhică a acestui sector din considerentul asigurării autosuficienţei, a securităţii aprovizionării, respectiv, siguranţa aprovizionării forţelor armate române cu produse de bază.

Statistic, la nivel global, încercările de a atinge autosuficienţa şi suveranitatea în industria de apărare naţională şi de a asigura, în acelaşi timp, o industrie competitivă şi sofisticată, nu au fost încununate de succes. Acolo unde se aplică această abordare (ţările în curs de dezvoltare, subiecte ale unor ameninţări de securitate actuale şi imediate), costul bugetar de menţinere a industriei în stare de funcţionare este semnificativ. Succesul industriilor de apărare din ţări precum Marea Britanie, Franţa, Italia, Germania, Israel, Suedia, Spania sau Norvegia, demonstrează că autarhia nu mai este o soluţie economică şi sustenabila pe termen lung şi că statul/guvernul nu poate controla tot lanţul de aprovizionare.

Tendinţe actuale

Tendinţa generală în industriile de apărare de succes (din ţările dezvoltate şi emergente) rezidă în recunoaşterea de către guverne a importanţei şi prevalenţei sectorului de cercetare-dezvoltare („research and development” – „R&D”) şi a produselor de înaltă tehnologie, ca elemente ce conduc la reducerea costurilor de operare în industria de apărare. În consecinţă, aceste state au aplicat o restructurare profundă a industriei şi au stimulat cooperarea internaţională pe direcţia cercetării şi dezvoltării tehnologice.

Câteva exemple:

• În Spania: Structura şi starea industriei spaniole de apărare din anii 80 era identică cu cea a industriei române actuale, respectiv, fragmentată, înapoiată tehnologic, ineficientă, nesustenabila, deţinută de stat. Guvernul spaniol a trecut apoi (urmare a implicării sale în programul american pentru dezvoltarea avionului de vânătoare F-18) la un program amplu de stimulare R&D (30% din totalul alocărilor bugetare ale Spaniei dedicate cercetării) ale cărui efecte au depăşit în final cadrul oferit de programul F-18, prin implicarea industriei spaniole în programul european pentru avionul de vânătoare Typhoon. În plus, Spania a trecut de la politica de dezvoltare industrială bazată pe offset la cooperarea multinaţională, devenind partener în configurarea sistemelor de apărare din alte state şi integrându-se astfel în lanţul de furnizare global.
• În Marea Britanie, definiţia dată de guvern industriei naţionale de apărare gravitează în jurul conceptului de localizare a acesteia şi nu a aceluia de naţionalitate a capitalului/proprietăţii. Marea Britanie a privatizat masiv industria şi a dezvoltat şi rafinat complexul de interdependenţă/parteneriat dintre sectorul industrial şi cel militar, cel privat şi cel public, exemplu ilustrativ fiind programul „Progress through Partnership” (rom: progres prin parteneriat) lansat de Ministerul Britanic al Apărării. Alte iniţiative/programe relevante, cu titlu exemplificativ, ar fi parteneriatele public private între Ministerul Apărării şi industria britanică de apărare (aşa numitele Private Finance Initiatives), programul „Towers of Excellence” ca parteneriat instituţional între Ministerul Apărării, institute de cercetare guvernamentale, industria de apărare privată, universităţi în domeniul R&D.
• „think and act globally” (gândeşte şi acţionează global) – companii europene din industria apărării precum BAE, EADS, Thales, Finmeccanica, MBDA sunt preponderent focalizate pe conectarea la lanţul de furnizare integrat al industriei de apărare americane şi, tot mai mult, europene. Ponderea vânzărilor la extern al acestor companii atinge chiar şi 75% din total.

Programele curente Eurofighter şi Joint Strike Fighter-F35 pot fi folosite ca indicatori ai direcţiei în care se îndreaptă industriile de apărare competitive, şi anume, renunţarea la offset (în schimbul cooperării industriale cu componentă locală – „local content”), divizarea internaţională a muncii, reducerea costurilor, promovarea clusterelor de cercetare/dezvoltare şi industriale, reducerea suveranităţii industriale, calitate crescută şi un înalt nivel tehnologic şi inovator al produselor. Toate aceste tendinţe fiind racordate la realitatea unor potenţiale conflicte/războaie asimetrice/hibride, rapide şi decisive, între alianţe sau grupuri de state sau a unor confruntări cu actori non-statali deopotrivă. Contractorii europeni au renunţat astfel la barierele naţionale şi au avansat, prin cooperare, la un cadru regional.

Astfel, în programul Eurofighter, diferite componente ale avionului sunt produse în Italia, Spania, Germania şi Marea Britanie, iar fiecare ţară partener îşi asamblează apoi propria aeronavă folosind componente produse la nivelul UE, permiţând astfel fiecărei ţări partener să obţină un beneficiu echitabil raportat la investiţia sa în cadrul programului.

Programul F-35 care implică statele Australia, Canada, Danemarca, Italia, Olanda, UK, Norvegia şi până de curând Turcia, presupune de asemenea producţia şi asamblarea de componente (peste 300.000 de piese) în fiecare din aceste state, cu asamblarea produsului final în locaţii din SUA, Italia şi Japonia.

Quo Vadis INA?

În abordarea tematicii restructurării fundamentale a INA şi a aşezării acesteia pe baze competitive şi sustenabile, o serie de întrebări trebuie să îşi găsească răspunsul imediat, şi anume:

• Ce tip de industrie de apărare reclamă gradul de ameninţări la adresa securităţii naţionale?
• Este necesară o industrie avansată tehnologic, sectorială, sau o industrie de bază/incrementală/nesofisticată pentru asigurarea securităţii naţionale?
• INA trebuie să deservească exclusiv nevoile de bază ale forţelor armate române şi să asigure locuri de muncă „blue collar” pe baza tehnologică şi sectorială existentă, sau avem în vedere obţinerea unei industrii avansate tehnologic şi sustenabila doar în acele sectoare de prim rang ce pot fi integrate pe circuitul global?
• Este pregătit statul român să ia decizii de restructurare fundamentală a INA cu preţul unor riscuri electorale/politice?
• Este pregătit statul român să renunţe la monopolul de capital/control în INA, să stimuleze şi să integreze sectorul privat în INA şi să exercite drepturi de control şi reglementare extrinseci (e.g. în loc de control prin acţionariat şi management, control şi veto prin autorităţi competente asupra unor tranzacţii semnificative cu impact asupra securităţii naţionale, pe modelul recent adoptat al dreptului de veto pe tranzacţii în sectorul energetic)?

Elemente de considerat în restructurarea INA

Înainte de toate, orice demers de restructurare a INA în scopul asigurării eficienţei şi sustenabilităţii sale, trebuie realizat pe considerentul alianţelor militare la care România este parte. Aici avem în vedere eficienţa INA şi a forţelor armate române în contextul capacităţii de a purta un război în cadrul unei coaliţii. Un prim posibil contraargument la acest „postulat” geopolitic ar fi ca o asemenea abordare ar determina o dependenţă mai mare a INA şi a armatei române de factori externi (securitatea de aprovizionare), ceea ce implicit ar afecta negativ securitatea naţională. Însă, aşa cum am arătat mai sus, absolutizarea suveranităţii INA conduce inevitabil la autarhie economică şi eliminarea INA din circuitul global de furnizare şi din procesele high tech. În ultimă instanţă, forţele armate române vor ajunge să facă achiziţii exclusiv de pe „raftul marilor contractori internaţionali, fără nicio participare românească. Din acest motiv, parteneriatul strategic al României cu Statele Unite (leader global în domeniul industriei militare) şi apartenenţa la UE sunt esenţiale. Trebuie ca factorul politic român să înţeleagă că NU EXISTĂ industrie de apărare care să nu fie dependentă de furnizori externi (SUA este butucul, iar industriile celorlalţi aliaţi sunt spiţele roţii). Important este ca INA să fie integrată în acest lanţ de aprovizionare.

A menţine o INA autonomă, autarhică, controlată de stat, ar necesita fonduri financiare uriaşe de care statul român nu dispune şi ar conduce la menţinerea unei baze industriale pentru produse militare primare, nesofisticate. În mod pervers, tocmai această stare de lucruri, ar afecta în ultimă instanţă însăşi capacitatea forţelor armate şi, implicit, securitatea naţională. În prezent, putem spune că statul menţine INA indiferent de viabilitatea să economică, dezvoltând şi producând arme necompetitive, ce pot fi importate la costuri mult mai mici şi asigurând doar locuri de muncă redundante şi, în general, slab calificate.

Actuala legislaţie relevantă pentru INA conţine instrumente şi oferă drepturi autorităţilor competente care ar permite o reconfigurare fundamentală a INA (Legea industriei naţionale de apărare cuprinde referiri la privatizare, utilizarea de fonduri europene, cooperare industrială în formule asociative, parteneriate public private, parteneriate transfrontaliere, cooperare cu sectorul privat).

Alături de un posibil demers de reglaj fin al cadrului legislativ existent, restructurarea fundamentală a INA, în scopul asigurării unei industrii sustenabile pentru secolul 21, poate să îmbrace forma unui Program Naţional de Reformă a INA, asumat politic pe un spectru cât mai larg şi implementat cu rigoare (i.e. termene precise, persoane/autorităţi responsabile etc.), ca un element fundamental de consolidare a securităţii naţionale.

Câteva propuneri în configurarea acestui Program ar putea consta în următoarele:

1. Aplicarea selectivă a unor politici de privatizare, lichidare, management privat, formule de parteneriat şi cooperare industrială (în special în zona de R&D), parteneriate public-private sau alt gen de parteneriate, în care să fie implicate unităţile INA, renunţându-se la cuplarea inflexibilă şi aproape exclusivă a acestora la oportunităţile de offset create prin programele de achiziţii militare. Evident, reforma INA trebuie racordată la proiectele de achiziţii ale forţelor armate române, în linie cu doctrina naţională de apărare (doctrina de apărare influenţează structura şi dimensiunea INA – reducerea efectivelor militare, contingente mici, complexe şi netradiţionale adaptate conflictelor asimetrice, hibride, reclamă o anumită structură şi dimensiune a INA), însă esenţial este ca această reformă să asigure şi integrarea INA în lanţul de furnizare global. În cazul aplicării opţiunii privatizării, statul (prin agenţii săi economici) poate menţine fie un pachet de acţiuni nesemnificativ cu drept de veto, fie drept de veto la nivel instituţional (e.g. prin CSAT; a se vedea modelul oferit de autoritatea de cenzură a Committee on Foreign Investments din SUA) pe tranzacţii semnificative care privesc INA şi care au impact potenţial la adresa securităţii naţionale;

2. Pe termen scurt, stimularea dezvoltării şi atragerea de investiţii guvernamentale şi private pentru capacităţile INA ce asigură un număr limitat de produse competitive (în faza de început, componentele avansate tehnologic ce trebuie încorporate în produs urmează a fi importate), precum şi a acelor capacităţi ce prezintă potenţial de integrare în piata globală de înaltă tehnologie;

3. Stimularea creării unei simbioze (chiar prin cadru instituţionalizat) între INA şi sectorul comercial privat (în domeniile R&D, high tech); trebuie acceptat definitiv că şi firmele private pot aduce o contribuţie substanţială la INA şi securitatea naţională. În plus, firmele private (cele competitive) se integrează mult mai uşor în economia globală decât companiile de stat;

4. Crearea unui cadru eficient de parteneriat (consultare, planificare), în spiritul doctrinei naţionale de apărare şi a planurilor de achiziţii, între autorităţile competente ce controlează sau/şi reglementează INA şi forţele armate (modelul american al dialogului şi planificării structurate pe relaţia DoD – industrie, putând reprezenta o sursă de inspiraţie);

5. Susţinerea INA (o dată crescut gradul de competitivitate şi sustenabilitate economică a acestei industrii, deci un obiectiv ulterior avansării implementării Programului de reformă) în accesarea pieţei americane şi vest europene, a programelor de cooperare industrială cu companii americane şi vest europene; Alianţa militară şi loialitatea României faţă de SUA trebuie să se reflecte şi în implicarea INA în programe americane (e.g. Polonia a insistat şi a obţinut asistentă şi transfer tehnologic substanţial în schimbul amplasării sistemului Patriot pe teritoriul său);

6. Stimularea capacităţilor industriale cu dublă utilizare prin integrarea civil-militara a bazei industriale (modelul american Civil Military Integration prin programul DOD Dual Use Science and Technology Program este reprezentativ în acest sens);

7. Stimularea dezvoltării de programe şi capacităţi R&D/high tech (pe modelul integrării în lanţurile de aprovizionare globale - „fit în the global supply chain”), pentru proiecte civile şi militare, prin intrarea în alianţe industriale (sectorul privat şi cel public) cu marii contractori multinaţionali (e.g. programul F-35, Tornado/Eurofighter) sau cu alte state membre UE, cu considerarea atentă a mecanismelor de „fair return” (utilizarea industriei locale pe măsura contribuţiei financiare a statului respectiv) sau a opţiunii între offset vs „competitive bidding” (dialog competitiv cu componentă de cooperare industrială transfrontalieră); Guvernul român trebuie să încurajeze integrarea R&D civil/comercial în INA, inclusiv prin programe finanţate de guvern; dealtfel, programele comune R&D la nivelul UE oferă un cadru eficient de aplicare a art. 346 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene (TFUE) pentru achiziţii de armamente strategice complexe (cu considerarea adecvată a argumentării interesului esenţial de securitate şi a testului proporţionalităţii), ceea ce poate rezolva şi dilema garanţiilor aşteptate de investitori în programe de dezvoltare industrială (independente de offset) pentru asigurarea achiziţiei produselor lor de către forţele armate;

8. Stimularea dezvoltării de clustere industriale/centre de excelenţă pe criterii geografice şi, preferabil, în baza unor programe de cooperare industrială transfrontaliere (cu companii din SUA şi UE); ilustrativ este complexul industrial cu dublă utilizare din regiunea Toulouse, Franţa; în prezent, în România, dispunem doar de enclave industriale de stat, moştenite din epoca comunistă, unele dintre acestea fiind „capusate” de grupuri de interese non-statale;

Analiza reformei INA va continua în ultimul articol al acestei serii.semnate de Laurențiu Pachiu, Partener D&B David și Baias