In martie 2011, Parlamentul portughez a respins programul de reforma al guvernului, care incerca sa repare dezechilibrele economice interne si externe. Premierul socialist Jose Socrates a demisionat. Apoi, noul guvern de centru-dreapta condus de Pedro Passos Coelho a fost nevoit sa apeleze in mai 2011 la un ajutor financiar extern de la FMI, UE si BCE, in valoare de 78 de miliarde de euro. La fel ca in cazul Romaniei, imprumutul a fost conditionat de masuri dure. In martie 2012, managerul PIMCO, cel mai mare fond de obligatiuni suverane din lume, anunta ca Portugalia poate deveni "urmatoarea Grecie", fiind cea mai expusa tara din zona euro la o criza severa. Cum a ajuns Portugalia sa fie considerata "noua Grecie"?

• Citeste o analiza despre dezastrul din finantele publice, despre incremenirea pietei fortei de munca si despre coruptia la nivel inalt care a dus la cumpararea a doua submarine intr-o perioada de maxima criza

1. Evolutia Portugaliei inainte de criza economica din 2008 pana la imprumutul de 78 de miliarde de euro din partea Troicii

Scaderea productivitatii, rate reduse de crestere economica, dezechilibre comerciale, datoria publica si cresterea indatorarii sectorului privat ...

In anii de dinaintea izbucnirii crizei financiare (2001-2008), media ratei de crestere anuala a PIB-ului real a fost doar de 1% pe an, a doua cea mai scazuta rata de crestere din UE27 dupa Italia, care a avut o rata medie de crestere a PIB real de 0,9 in aceasta perioada.

Prin comparatie, rata medie de crestere inregistrata de Portugalia intre 1991-2000 a fost de aproximativ 3% pe an.

De asemenea, produsul intern brut potential se afla pe un trend descrescator incepand cu sfarsitul anilor '90. In medie, toate componentele PIB potential (capital, forta de munca si productivitatea totala a factorilor) au scazut, cel mai rapid declin fiind cel al factorului total de productivitate, asa cum se poate observa si in figura de mai jos. Dupa anul 2005 se poate vedea si o participare negativa a fortei de munca, care nu a putut fi insa compensata de cresterea capitalului sau a productivitatii totale a factorilor. Participarea redusa a fortei de munca arata nefunctionalitatea pietei muncii, atat pe partea de cerere, cat si pe partea de oferta.

Figura 1. Rata de crestere a PIB potential si contributia factorilor de productie (Sursa: CE/Eurostat)

In urma cresterii mai rapide a salariilor fata de ritmul de crestere a productivitatii, Portugalia a inregistrat pierderi de competitivitate pe plan extern. La acest dezechilibru s-au adaugat si rigiditatile de pe piata muncii, legislatia slaba din domeniul concurentei, functionarea mai putin buna a pietei imobiliare si a inchirierilor de locuinte, lipsa inovarii si a capitalului uman.

Din perspectiva comertului exterior, Portugalia a pierdut din cota de piata a exporturilor mai ales pe pietele bunurilor intensive in forta de munca, unde statele din Asia si din Europa de Est, pe fondul costurilor mai mici cu forta de munca, au performat mult mai bine. In plus, avand exporturi concentrate in principal pe un numar mic de state din zona euro, incetinirea activitatii economice din zona euro a dus si la reducerea fluxurilor comerciale catre partenerii comerciali din regiune.

Un alt element important este structura exporturilor, unde dominante sunt sectoarele cu rate reduse de crestere si cu valoare adaugata mica. Portugalia este depasita de Italia, Spania sau chiar de tarile din Europa de Est din punctul de vedere al intensitatii tehnologice a produselor. (Vezi tabelul de mai jos).

Exporturile sunt in continuare concentrate pe bunuri cu un nivel scazut de tehnologizare, acestea fiind asociate de obicei cu activitati care au valoare adaugata redusa. Acest lucru este reflectat si in specializarea din punctul de vedere al intensitatii factorilor de productie. Se observa ca exporturile de produse manufacturate sunt in continuare dominate de catre bunurile intensive in forta de munca.

Tabelul 1. Defalcarea exporturilor in Uniunea Europeana (Sursa: CE/Eurostat)

Din perspectiva evolutiei contului curent, se remarca o contributie neta pozitiva a comertului cu servicii. Comertul cu bunuri are cea mai mare participare la deficitul de cont curent, acesta ajungand in anul 2010 la un nivel de 10% din PIB. Un rol important in acest nivel ridicat este cel al importurilor semnificative de energie.

Figura 2. Evolutia contului curent (% PIB) (Sursa: CE/Eurostat)

In acelasi timp, rata de indatorare externa este foarte ridicata, datoria externa neta fiind estimata la sfarsitul lui 2010 la 110% din PIB, de la un nivel de sub 40% in urma cu zece ani.

In contrapartida la expansiunea datoriei externe a aparut cresterea indatorarii sectorului privat. Datoria totala a sectorului privat non-financiar (firme si gospodarii) a crescut pana la aproape 200% din PIB, cea mai mare parte a imprumuturilor fiind acordate de sectorul bancar intern.

Figura 3. Datoria privata totala ca pondere in PIB (Sursa: CE/Eurostat)

Bancile portugheze au facut fata relativ bine in prima faza a crizei, datorita expunerii mici la activele toxice si datorita faptului ca Portugalia nu a experimentat boom-ul imobiliar pe care l-a avut, de exemplu, Spania. In plus, masurile luate de banca centrala portugheza imediat dupa caderea Lehman Brothers au facut ca interventia statului sa nu fie necesara in salvarea bancilor. Din anul 2011 insa, bancile au intampinat dificultati de finantare pe plan extern, costurile crescand semnificativ.

Din perspectiva finantelor publice, datoria publica a statului a crescut constant. De la aderarea la zona euro, deficitul guvernamental a fost de regula peste valoarea de 3% din PIB prevazuta de Tratat, iar ponderea in PIB a cheltuielilor bugetare a crescut între 1999 si 2010 cu aproape 8 puncte procentuale. Deficitele bugetare structurale mari si cresterea economica scazuta au dus la o crestere a datoriei publice ca pondere in PIB, de la 60%, in anul 2004, la aproximativ 100% in anul 2011 si fiind asteptata sa creasca in anii urmatori.

Odata cu cresterea ponderii datoriei publice, investitorii privati au refuzat sa mai cumpere obligatiunile portugheze dupa anul 2010, fortand astfel guvernul sa se orienteze spre piata interna. Ponderea titlurilor detinute de investitori straini a ajuns la finalul anului 2010 sub 60%, dupa ce la mijlocul lui 2009 aceasta se afla la 75%, reflectand temerile care insoteau evolutia datoriei publice.

Se observa in graficul de mai jos ca intre decembrie 2010 si martie 2012 prima de risc asociata (credit swap defaults - CDS) de investitori titlurilor portugheze a crescut constant, momentul principal de pornire al trendului crescator fiind luna martie 2011, luna in care guvernul Socrates a demisionat. Pentru titlurile la zece ani, la inceputul lunii martie 2012, cotatia CDS era putin peste 13%, conform Bloomberg.

Figura 4: Evolutia CDS (Sursa: Bloomberg)

Dupa cum se observa in Figura 5, recesiunea a afectat puternic situatia fiscala a guvernului in 2009 (scaderea a PIB real de aproape 3%), deficitul ajungand putin peste 10% din PIB. Aceasta crestere puternica a deficitului s-a datorat scaderii veniturilor la buget si masurilor fiscal-bugetare luate pentru a relansa economia, plus cresterea cheltuielilor cu somajul.

In anul 2010, deficitul a scazut la 9,8% conform Eurostat, o masura principala fiind majorarea cotei de TVA, care viza cresterea veniturilor bugetare. Astfel, fata de anul 2009 veniturile au crescut cu 1,9% din PIB, iar cheltuielile bugetare au avansat doar 0,4%.

Ce-i lipsea Portugaliei? Doua submarine

De remarcat este faptul ca executia bugetara din 2010 a inclus si plata a doua submarine de productie germana, in valoare de 0,6% din PIB. Tranzactia, la care a lucrat in anii 2000 si guvernul lui Jose Manuel Barrosso, a fost insotita, evident, de un scandal urias.

Cele doua submarine au fost contractate pentru un miliard de euro, producatorul fiind compania germana Ferrostaal. In baza contractului de offset, compania germana ar fi trebuit sa investeasca 120 de milioane de euro in Portugalia, dar pina in 2010 nu investise decit 32 milioane de euro. Scandalul s-a extins si in Germania, unde compania a fost acuzata de practici ilegale.

Societatea civila si o parte a clasei politice a cerut renegocierea contractului, dar lucrurile au mers inainte. In acest moment, fosti sefi ai companiei germane, dar si oficiali portughezi sint cercetati penal pentru coruptie.

Guvernul portughez a justificat achizitia submarinelor prin invechirea flotei de submarine si necesitatea de a-si aduce flota la standardele NATO.

Mai trebuie remarcat si ca Portugalia a fost nevoita sa revizuiasca in sus deficitul initial din 2010 in urma corectarii unor raportari gresite catre Eurostat a regiunii autonome Madeira (+0,6% din PIB la deficitul initial). O revizuire in sus a deficitului a fost facuta si in cazul Romaniei, din cauza unor raportari eronate privind companiile de stat, care au adaugat inca 0,5% din PIB la deficitul bugetar.

Asemanator situatiei Romaniei, o contributie importanta la deficitele fiscale ale guvernului portughez au avut-o companiile de stat, care au reprezentat surse de pierderi constante si care au acumulat datorii mari. In special companiile de transport (administrarea drumurilor, feroviare, transport urban) si spitalele reprezinta puncte slabe. Pe langa acestea, subventiile acordate companiilor de stat, injectiile de capital si alte transferuri curente au dus la datorii foarte mari.

Dincolo de efectele pe care le au asupra finantelor publice, companiile de stat au si efecte negative asupra firmelor private din economie, ingreunand accesul acestora la imprumuturile bancare (pentru ca firmele de stat vor fi preferate pentru creditare tinant cont de sprijinul pe care il acorda statul) si, prin urmare, constrang investitiile private din economie.

Figura 5. Datoria publica si deficitul bugetar (% PIB) (Sursa: CE/Eurostat)

.. dintre reformele structurale necesare

Reformele structurale din Portugalia au fost implementate cu greu (sau deloc) in ultimul deceniu. Acest lucru a fost favorizat si de faptul ca, pe fondul unor rate reduse de crestere, presiunea implementarii unor reforme structurale a fost relativ redusa si nu s-a simtit o nevoie acuta de schimbare.

Asa cum am aratat in Figura 1, se observa evolutia ponderii factorului de productie munca in PIB-ul potential, ceea ce evidentiaza faptul ca problemele de pe piata muncii exista inca din anii '90. Intre 1995 si 2001, pe fondul cresterii economice si a optimismului aderarii la zona euro, rata somajului a scazut cu trei procente, de la 7% la 4,6%. In deceniul urmator, trendul s-a inversat, somajul ajungand la un nivel de 12,9% in anul 2011, conform Eurostat. Pentru anul 2011 Irlanda a raportat un nivel al somajului de 14,4%, in timp ce Spania a avut o rata de 21,7%.

Reformele pietei fortei de munca sunt un element cheie pentru a imbunatati evolutia economiei si competitivitatea, mai ales pentru un stat membru al zonei euro, care a pierdut instrumentul de ajustare reprezentat de cursul de schimb.

Flexibilitatea pietei fortei de munca poate suplini lipsa cursului de schimb ca instrument în ajustarea economiei, iar o piata a muncii rigida ingreuneaza actiunea decidentilor politici in ceea ce priveste raspunsul la posibilele socuri. Acest lucru este valabil si pentru celelalte state cu probleme din zona euro (Italia, Grecia, Spania), care vizeaza de asemenea reforme ale pietei muncii.

Dintre criticile aduse pietei fortei de munca din Portugalia se pot mentiona: protectia excesiva a lucratorilor cu contracte permanente, beneficiile de somaj generoase sau sistemul de negociere a salariilor, care nu a reusit sa mentina un echilibru intre rata de crestere a productivitatii si cea a salariilor.

In plus, protectia puternica acordata lucratorilor cu contracte permanente a generat o piata a muncii pe doua "straturi", care a dus la favorizarea celor cu contracte permanente in fata celor pe perioada determinata sau part-time, iar pierderea principala fiind in randul tinerilor, mai predispusi la cea de-a doua categorie de contracte. De asemenea, legislatia in domeniul muncii poate fi responsabila de capacitatea (rapida sau redusa) de recuperare a pietei muncii dupa un soc, sau de persistenta somajului de lunga durata.

In legatura directa cu piata muncii se afla si sectorul educational, ajustarea economica fiind ingreunata de resursele umane limitate. Portugalia este in continuare in urma obiectivelor educationale vizate de UE. Se remarca o pondere ridicata a absolventilor de nivel secundar, cea mai mare din UE, ceea ce arata un nivel relativ redus al abilitatilor. Prin urmare, exista un somaj ridicat si datorita faptului ca cererea pentru astfel de abilitati s-a mutat in alte regiuni ale Europei sau in Asia, unde salariile pentru producerea de bunuri sunt mai reduse.

Conform Comisiei Europene, reformele structurale ar trebui sa abordeze si prezenta redusa a firmelor mari de la nivel global in Portugalia. Tara este dominata de companiile de dimensiuni reduse (unele dintre ele avand o activate sporita in comertul exterior), in timp ce companiile mari sau medii de pe pietele internationale au patruns cu greu. Companiile intampina dificultati administrative si un sistem de taxare complex. In acelasi timp, prezenta companiilor in proprietate de stat este mult mai pronuntata decat in statele cu un nivel comparabil al PIB-ului pe cap de locuitor.

2. Evolutia Portugaliei dupa imprumutul din partea FMI, BCE si UE

In contextul general prezentat mai sus, in luna martie a anului 2011, premierul inca in functie Jose Socrates propunea un program de reforma prin care guvernul dorea sa raspunda dezechilibrelor interne si externe. Programul nu a fost aprobat de Parlament, iar cabinetul si-a dat demisia. La scurt timp dupa acest fapt, noul guvern de centru-dreapta condus de Pedro Passos Coelho a fost nevoit sa semneze un acord de imprumut in valoare de 78 de miliarde de euro si sa implementeze masurile agreate cu creditorii internationali prin care sa stabilizeze situatia economica a tarii.

Programul de reforma asumat de guvern privea toate sectoarele cu probleme semnificative ale Portugaliei: politica fiscala, sectorul financiar, finantele publice, intreprinderile de stat, sectorul sanatatii, piata muncii, sectorul energetic, telecomunicatii si transport, reglementarea unor profesii, piata imobiliară si sistemul judiciar.

In noiembrie 2011, cea de-a doua misiune de evaluare a Comisiei Europene concluziona o abatere de la tintele fiscale agreate in program de 1,8% din PIB (sau 3,2 miliarde de euro).

Prin urmare, executia bugetara a guvernului pentru anul 2012 prevede masuri de consolidare de 5,3% PIB, chiar daca in programul initial stabilit cu UE, BCE si FMI se mentiona o ajustare de 3% din PIB pentru acest an. Tinta de deficit vizata pentru 2012 este de 4,5% din PIB.

Pentru consolidarea fiscal-bugetara masurile se refera in principal la reducerea cheltuielilor guvernamentale, in special prin taieri de salarii si pensii. In acelasi timp, prin majorarea impozitelor indirecte se doreste si o crestere a veniturilor bugetare.

Printre principalele masuri de consolidare (citeste de austeritate) se gasesc:

•     Privind salariile si numarul salariatilor din sectorul public – reducerea sau suspendarea celui de-al 13-lea salariu si celui de-al 14-lea pentru salariile lunare de peste 1000 de euro. De asemenea, numarul salariatilor permanenti va fi redus cu 2%, iar numarul celor cu contracte temporare va scadea.
•     Transferuri sociale – inasprirea criteriilor de eligibilitate pentru acordarea unor transferuri.
•     Companiile de stat – reducerea costurilor cu 15% fata de anul 2009, rationalizarea investitiilor pe termen mediu, reducerea transferurilor si subventiilor catre companiile de stat, incurajarea cresterii veniturilor acestora prin activitatile de piata, inclusiv prin cresterea preturilor practicate.
•     Educatie – reducerea transferurilor catre scolile private si incurajarea atragerii de fonduri europene pentru a finanta activitatile educationale.
•     Administratia centrala si alte corpuri publice – cresterea eficientei, reducerea si eliminarea serviciilor care nu sunt eficiente in alocarea banilor publici.
•     Taxele indirecte – cresterea veniturilor din TVA, prin marirea cotei legale a TVA. O influenta importanta se asteapta sa vina din cresterea cotei de TVA aplicata gazului natural si electricitatii, masura luata in octombrie 2011. In plus, vor creste si accizele la electricitate, vanzarea de autoturisme, tutun si alcool.
•     Taxele pe corporatii – eliminarea tuturor reducerilor la taxarea veniturilor intreprinderilor si reducerea beneficiilor acordate acestora.
•     Taxele pe proprietate – reducerea substantiala a exceptiilor temporare si cresterea ratei de impozitare.

Tinta de deficit bugetar pentru anul 2013 este de 3% din PIB, pentru acest an fiind asteptate masuri de consolidare de 2%, fata de 5,3% in anul 2012.

Conform raportului de evaluare al Comisiei Europene, din ajustarea totala pentru anii 2012 si 2013 de 7,3%, cea mai mare pondere o ocupa reformele din administratia publica si cele privind salariatii din sectorul public (28%), urmate de masurile privind sistemul de taxare (taxe directe 14% si taxe indirecte 19%), in timp ce reformele care vizeaza pensiile si transferurile sociale reprezinta 12% din intregul efort.

Figura 6. Domeniile vizate prin masuri de consolidare in anii 2012 si 2013 (pondere in masurile de consolidare) (Sursa: CE/Eurostat)

Pilonul esential - reforma pietei muncii. Piata energiei si infrastructura de transport

Ceea ce reprezinta practic miza acestei consolidari si ceea ce a dus la grevele si protestele din aceasta saptamana este reforma pietei muncii.

Obiectivele reformei pietei muncii din Portugalia fac referire la:

• Revizuirea sistemului de asigurari de somaj pentru a reduce riscul somajului pe termen lung
• Reformarea legislatiei de protectie a muncii pentru a raspunde segmentarii pietei muncii, sprijinirea crearii de locuri de munca si facilitarea tranzitiei lucratorilor in cadrul ocupatiilor, firmelor si sectoarelor economice
• Politici active pe piata muncii, prin care sa se imbunatateasca capacitatea de angajare a tinerilor si a altor categorii dezavantajate
• In cazul beneficiilor de somaj, se vizează reducerea duratei maxime de acordare a benefiiciilor la maxim 18 luni, dar si reducerea perioadei de contributie necesara pentru a beneficia de asigurare de somaj de la 15 la 12 luni

Pe piata energiei, este anuntata liberalizarea pietei electricitatii si a gazelor, reducerea dependentei energetice si promovarea utilizarii energiei regenerabile, sprijinirea competitiei in pietele de energie si continuarea integrarii pietei iberice pentru electricitate si gaze (MIBEL si MIBGAS).

Un element strategic pentru Portugalia prezentat în evaluarea Comisiei Europene este Planul strategic de transport 2011-2015, care urmareste imbunatatirea conditiilor logistice si de transport in Portugalia, imbunatatirea eficientei energetice si reducerea impactului asupra mediului inconjurator, scaderea costurilor de transport, intensificarea competitiei in sectorul feroviar, integrarea porturilor in sistemul national de transport si logistica si cresterea competitivitatii acestora. Pe de alta parte se urmareste si atragerea unor noi companii de transport aerian low-cost.

Concluzii

Dupa cum se observa din datele de mai sus, dezechilibrele interne si externe au condus in aproape un deceniu la pierderi de competitivitate si au facut ca investitorii sa prefere alte regiuni spre care sa isi orienteze afacerile.

De asemenea, inainte de izbucnirea crizei din 2008, reformele structurale din Portugalia au fost implementate cu greu (sau deloc), ratele reduse de crestere economica oferind un mediu economic in care perceptia generala era ca aceste reforme nu sunt necesare. Chiar si dupa criza financiara, pana in anul 2011, situatia parea pentru autoritatile de la Lisabona ca poate fi tinuta sub control.

Cresterea puternica a datoriei publice (la aproape 100% in 2010) si a deficitului bugetar (in jur de 10% in 2009 si 2010), insotita apoi si de cresterea primei de risc si de imposibilitatea de a se finanta de pe pietele private au dus la acordul de imprumut cu Troica (FMI, BCE, Comisia Europeana) si, respectiv, la proiectarea unor reforme in sectoarele - cheie precum finantele publice, piata muncii, educatie, infrastructura de transport sau energie.